Metody ustalania opłaty śmieciowej przez gminy – którą wybrać?

W ciągu ostatniego roku dwa zdarzenia wpłynęły na funkcjonowanie gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Pierwszym z nich były znaczące wzrosty kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, które do tej pory przekładają się na wzrost wysokości uiszczanych przez właścicieli nieruchomości tzw. opłat śmieciowych (czy też ściślej mówiąc: opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi).

Drugim była natomiast ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 6 września 2019 r. i która to wymusza na wszystkich gminach, w ciągu roku od dnia jej wejścia w życie, przystosowanie gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi do nowej rzeczywistości prawnej.

Wskazane zdarzenia w wielu gminach stały się przy tym idealną okazją do rozważenia, czy obecnie wykorzystywania na ich terenie metoda ustalania opłaty śmieciowej jest właściwa. Rozważania te prowadzone są zwłaszcza w gminach, w których stosowana jest metoda od osoby. Nierzadko bowiem w takim przypadku zdarza się, że liczba mieszkańców objętych systemem (wynikająca ze złożonych deklaracji śmieciowych) różni się od liczby mieszkańców zamieszkujących tę gminę (wynikającą z oficjalnych rejestrów). Różnice te w skrajnych przypadkach sięgają nawet 30% i w istotny sposób przekładają się na wysokość ustalonej stawki opłaty śmieciowej (która zawyżona jest w ten sposób nawet o kilka złotych).

OPŁATA ŚMIECIOWA – CO POWINNA UWZGLĘDNIAĆ?

Na początku warto podkreślić, że żadna z obecnie dostępnych metod ustalenia opłaty śmieciowej nie jest idealna – w tym znaczeniu, że żadna z nich nie uwzględnia ilości faktycznie wytwarzanych odpadów komunalnych na danej nieruchomości. Biorąc bowiem pod uwagę fakt, że opłata ta jest pewnego rodzaju opłatą za korzystanie ze środowiska, w stosunku do jej uiszczania również powinna znaleźć jedna z kardynalnych zasad prawa ochrony środowiska, tj. zasada, że zanieczyszczający płaci. Ustawodawca, mając jednak świadomość problemów, jakie wiązałyby się z wprowadzeniem metody, w ramach której wysokość opłaty uzależniona byłaby od ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, zdecydował się na wprowadzenie czterech podstawowych metod, z których każdą w większym lub mniejszym stopniu można powiązać z ilością wytwarzanych takich odpadów.

DOPUSZCZALNE METODY

Analiza przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.] prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewiduje obecnie możliwość stosowania następujących podstawowych metod ustalania opłaty śmieciowej:

  • metoda od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość;
  • metoda od ilości zużytej wody z danej nieruchomości;
  • metoda od powierzchni lokalu mieszkalnego;
  • metoda od gospodarstwa domowego.

Jednocześnie w przepisie art. 6 j ust. 2 a u.c.p.g. określono, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. To ostatnie zdanie ustawodawca dodał do przywołanego przepisu z dniem 6 września 2019 r. rozwiewając jednocześnie wątpliwości, że dopuszczalność mieszania wskazanych powyżej metod jest niemalże niczym nieograniczona. Z tym też dniem pojawił się ponadto nowy przepis art. 6 j ust. 2 b u.c.p.g., który stanowi, że związek międzygminny może dodatkowo stosować kryteria różnicujące stawki opłaty odrębnie dla gmin wchodzących w skład tego związku, jeżeli jest to uzasadnione kosztami odbierania i gospodarowania odpadami komunalnymi w poszczególnych gminach lub warunkami miejscowymi.
Wszystkie obecnie dopuszczalne metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oderwane są bezpośrednio od ilości wytwarzanych odpadów, opierając się na innych, niekiedy bardzo odległych od wspomnianej ilości czynnikach.

METODA OD OSOBY

Najczęściej wykorzystywaną przez gminy w Polsce metodą jest metoda od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Metoda ta zakłada, że im więcej osób zamieszkuje określoną nieruchomość, tym więcej odpadów komunalnych na niej powstaje. W przypadku tej metody uiszczana przez właściciela nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi rzeczywiście wzrasta wraz z ilością wytwarzanych odpadów (wzrasta liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość). Metoda ta nie uwzględnia jednak wielu innych czynników mających wpływ na ilość wytwarzanych na danej nieruchomości opadów komunalnych takich, jak np. wiek (osoby w różnym wieku wytwarzają różną ilość odpadów), stan majątkowy (im bogatsi mieszkańcy, tym więcej dóbr są w stanie kupić, a w konsekwencji wytwarzana jest większa ilość odpadów komunalnych), czy też nawet pora roku (w okresach urlopowych nierzadko następuje wzmożone przebywanie mieszkańców na terenie danej nieruchomości, czego konsekwencją również jest większa ilość wytwarzanych odpadów komunalnych). Jednocześnie metoda ta w ocenach społecznych jest najsprawiedliwsza ze wszystkich obecnie dostępnych, bowiem każdy mieszkaniec płaci ją w takiej samej wysokości. Jest ona jednak najbardziej nieszczelna z tego względu, że gminy w praktyce nie otrzymały żadnych skutecznych mechanizmów weryfikacji prawidłowości deklarowanej ilości mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (zwłaszcza w zabudowie wielorodzinnej).

METODA OD GOSPODARSTWA DOMOWEGO

Alternatywną metodą (dla tej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość) dla wielu gmin jest metoda od gospodarstwa domowego, zwłaszcza różnicowana ze względu na liczbę osób stanowiących dane gospodarstwo. Oprócz tego, że powiela ona tak wady, jak i zalety metody od osoby, to jej największym problemem jest jednak kwestionowanie legalności takiego różnicowania przez wiele organów nadzoru. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych (również samego Naczelnego Sądu Administracyjnego) występują rozbieżności w tym zakresie. Część judykatury stoi bowiem na stanowisku, że możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyrażona przez ustawodawcę w przepisie art. 6 j ust. 2 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dotyczy metody od gospodarstwa domowego. Biorąc jednak pod uwagę wykładnię nie tylko celowościową, ale również i systemową tego przepisu, takie stanowisko zdaje się nieuprawnione, a sama możliwość różnicowania stawki opłaty wydaje się uprawniona również w odniesieniu do metody od gospodarstwa domowego.
Najrzadziej wykorzystywanymi metodami przez gminy jest metoda od ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz metoda od powierzchni lokalu mieszkalnego.

METODA OD WODY

Pierwsza z nich (tj. metoda od wody) na pierwszy rzut oka mogłaby się wydawać metodą w żaden sposób niezwiązaną z ilością wytwarzanych odpadów komunalnych na danej nieruchomości. Wprowadzenie przez ustawodawcę tej metody ma jednak swoje uzasadnienie. Wskazuje się bowiem, że metoda ta może być najlepszą z możliwych dla gmin, w których występują problemy z ustaleniem liczby mieszkańców faktycznie zamieszkujących daną nieruchomość. W założeniach tej metody przyjmuje się bowiem, że im więcej osób przebywa na terenie danej nieruchomości (a tym samym liczba wytwarzanych odpadów komunalnych wzrasta), tym większe jest zużycie wody na niej, co jest obiektywnie możliwe do zaobserwowania. Co więcej, jest to jedna z dwóch prawnie dopuszczalnych metod, która jest w stanie obiektywnie uszczelnić gminny system gospodarowania odpadami komunalnymi. Opiera się ona bowiem na obiektywnych danych pochodzących od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto w odniesieniu do tej metody bardzo często podkreśla się, że wbrew pozorom jest ona w stanie w najpełniejszy sposób oddać zależność pomiędzy liczbą osób zamieszkujących daną nieruchomość a ilością wytwarzanych odpadów komunalnych – im większa ilość zużywanej na danej nieruchomości wody, tym większa jest ilość wytwarzanych odpadów, bowiem albo mamy do czynienia z większą liczbą osób przebywających na danej nieruchomości, albo mamy do czynienia z bardziej zamożnymi mieszkańcami – w takim bowiem przypadku zakłada się, że im społeczeństwo jest zamożniejsze, tym większą ilość odpadów komunalnych produkuje. Należy jednak mieć na uwadze, że metoda od wody jest najtrudniejsza do wprowadzenia z uwagi na szereg problemów, które należy rozstrzygnąć przy jej wdrażaniu takich, np. jak sposób przekazywania danych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uwzględnianie (lub też nie) tzw. wody bezpowrotnie zużytej przy ustalaniu wysokości opłaty, sytuacje wadliwie działających wodomierzy głównych, czy też przypadki braku opomiarowania lub podłączenia do sieci niektórych nieruchomości położonych na terenie danej gminy. Prawidłowe skonstruowanie postanowień uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty pozwoli jednak te problemy wyeliminować.

METODA OD POWIERZCHNI

Z kolei metoda od powierzchni lokalu mieszkalnego nie ma żadnego przełożenia na ilość powstających na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Wydaje się, że głównym powodem, dla którego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tej metody było założenie, iż powierzchnia mieszkania powiązana jest z ilością mieszkańców (tj. im większa powierzchnia mieszkania, tym więcej osób zamieszkuje nieruchomość, a więc również więcej odpadów jest wytwarzanych na tej nieruchomości), w związku z czym im większa powierzchnia danego mieszkania, tym wyższą opłatę właściciel zobowiązany jest uiszczać. Brak popularności tej metody jest spowodowany w głównej mierze faktem braku możliwości powiązania powierzchni lokalu mieszkalnego z ilością wytwarzanych odpadów komunalnych, co z kolei jest społecznie mało akceptowalne. Metoda ta jest jednak – obok metody od wody – jedną z dwóch metod, które w obiektywny sposób pozwalają uszczelnić gminny system od strony finansowej (tj. wpływów z opłat śmieciowych niezbędnych do jego utrzymania). Niewątpliwą zaletą tej metody jest przy tym łatwość w określeniu podstaw do ustalenia wysokości opłaty śmieciowej uiszczanej przez właściciela każdej z nieruchomości zamieszkałej. Jednocześnie gmina decydująca się na tę metodę ma łatwy dostęp do danych wyjściowych, tj. powierzchnia lokali mieszkalnych znajdujących się na terenie gminy jest w posiadaniu gminy, chociażby na potrzeby prawnopodatkowe (dla celów podatku od nieruchomości). Szczelność, a w konsekwencji zaleta tej metody, objawia się również we względnym braku zmienności danych stanowiących podstawę do obliczenia metody (tj. powierzchni lokalu mieszkalnego), co z kolei eliminuje konieczność częstego korygowania deklaracji śmieciowych przez mieszkańców. Należy jednak pamiętać, że o ile metoda ta niewątpliwie jest korzystna dla rodzin wielodzietnych zamieszkujących niewielką powierzchnię, o tyle tego typu sytuacje prowadzą de facto do stanu, w którym koszty systemu w największym zakresie obciążają jedno- lub dwuosobowe gospodarstwa domowe (nierzadko zamieszkujące na powierzchni większej niż rodziny wielodzietne) oraz gospodarstwa domowe z budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego.

PODSUMOWANIE

W konsekwencji powyższego, gminy przy wyborze jednej z obecnie prawnie dopuszczalnych metod, w pierwszej kolejności powinny odpowiedzieć sobie na pytanie, jaki stawiają sobie w tym zakresie cel. Jeżeli celem, jaki zamierza się osiągnąć, jest uszczelnienie gminnego systemu gospodarowania odpadami, to wybrana metoda nie może opierać się na danych, które w łatwy sposób mogą podlegać „manipulacjom”, czyli wybrana metoda nie powinna opierać się na liczbie osób zamieszkujących daną nieruchomość. Cel w postaci uszczelnienia systemu możliwy jest w praktyce do osiągnięcia w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa wyłącznie na podstawie metody od wody lub metody od powierzchni. Jeżeli z kolei celem ma być jak najbardziej pełne skorelowanie opłaty z ilością wytwarzanych odpadów komunalnych, to metodami spełniającymi ten cel jest metoda od osoby (ewentualnie metoda od gospodarstwa domowego różnicowana w oparciu o liczbę osób tworzących to gospodarstwo) i metoda od wody. Pozostałe dwie metody, tj. od powierzchni i klasyczna metoda od gospodarstwa, są całkowicie oderwane od ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Jeśli natomiast wybrana metoda ma być najbardziej „sprawiedliwa” w odczuciu mieszkańców, to jedyną metodą w tym zakresie jest metoda od osoby (ewentualnie wspominana metoda od gospodarstwa domowego różnicowana na podstawie liczby osób tworzących to gospodarstwo). W tym przypadku należy jednak pamiętać, że metoda ta przejawia się największą nieszczelnością, bowiem opiera się na samodzielnych deklaracjach właścicieli nieruchomości co do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, co z kolei jest bardzo trudne do weryfikacji przez gminę i w wielu przypadkach powoduje, że różnica pomiędzy liczbą osób objętych składanymi deklaracjami a liczbą zameldowanych osób – jak już wspomniano – wynosi nawet 30%.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski
i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

Źródło: artykuł pochodzi z Serwisu Administracyjno Samorządowego – udostępniony w ramach współpracy ze Stowarzyszeniem „Aglomeracja Zielonogórska”